تفسیر عمومی شماره ۸ (۱۹۹۷): رابطه میان تحریم‎های اقتصادی و احترام به حقوق اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی

مدرک شماره E/C.12/1997/8

کمیته حقوق اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی

نشست هفدهم

۱۷ نوامبر – 5 دسامبر ۱۹۹۷

اجرای میثاق بین‎المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی

تفسیر عمومی شماره ۸ (۱۹۹۷)

رابطه میان تحریم‎های اقتصادی و احترام به حقوق اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی

۱)    تحریم‎های اقتصادی در جهان امروز به طور فزاینده‎ای اِعمال می‎شوند؛ هم در سطح بین‎المللی، منطقه‎ای، و هم به صورت یک جانبه. هدف از این تفسیر عمومی، تأکید بر این مطلب است که شرایط موجود هر چه باشد، چنین تحریم‎هایی باید همیشه مقررات میثاق بین‎المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی را کاملاً رعایت نمایند. این کمیته به هیچ وجه لزوم اعمال این تحریم‎ها در مواقع لازم و بر طبق فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد یا دیگر قوانین بین‎المللی ذیربط رامورد سؤال قرار نمی‎دهد. اما با وجود این باید توجه داشت که آن دسته از مقررات منشور فوق که مربوط به حقوق بشر می‎شود (یعنی مواد ۱، ۵۵، و ۵۶) ،باید در چنین مواردی قابل شمول باشد.

۲)    در طی دهه ۱۹۹۰ شورای امنیت تحریم‎های گوناگونی را به مدت های متفاوتی در ارتباط با افریقای جنوبی، عراق/کویت، بخش‎هایی از یوگسلاوی سابق، سومالی، جمهوری عربی لیبی، لیبریا، هائیتی،آنگولا، رواندا و سودان اعمال کرده است. تأثیراین تحریم‎ها بر برخورداری از حقوق اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی، در چندین مورد که مربوط به کشورهای عضو این میثاق می ‎شده است و برخی از آنها تأثیرات مذکور را مرتباً  گزارش کرده‎اند، به نظر این کمیته رسیده است و در نتیجه این فرصت را برای کمیته به وجود آورده که شرایط مربوطه را به دقت مورد بررسی قرار دهد.

۳)    اگرچه تأثیر این تحریم‎ها برای هر یک از موارد مزبور متفاوت می‎باشد، اما کمیته متوجه است که این تحریم‎ها تقریباً همیشه بر روی حقوقی که در این میثاق به رسمیت شناخته شده، تأثیر شدیدی می‎گذارد. بنابراین مثلاً اغلب سبب ایجاد اختلال شدید در امر توزیع غذا، دارو، و لوازم بهداشتی می‎شود، کیفیت مواد غذایی و دسترسی به آب آشامیدنی تمیز را به مخاطره می‏اندازد، در عملکرد ساختارهای اصلی بهداشتی و آموزشی شدیداً اخلال ایجاد می‎کند، و حق اشتغال به کار را تضعیف می‎نماید. به علاوه، عواقب ناخواسته آن می‎تواند شامل افزایش قدرت ستمگران حاکم شود، تقریباً بدون استثناء می تواند سبب ایجاد بازار سیاه و تولید ثروت‎های بادآورده هنگفت برای طبقه ممتاز ثروتمندی که آن را می گردانند شود، کنترل طبقه حاکم را بر روی عموم مردم افزایش دهد، و سبب کاهش فرصت‎ها برای درخواست پناهجویی یا بروز مخالفت‎های سیاسی گردد. اگرچه تمامی پدیده‏هایی که هم اکنون ذکر شد، اساساً دارای ماهیت سیاسی هستند، اما در عین حال تأثیر عمده‎ای هم بر روی برخورداری از حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی می‎گذارند.

۴)    به هنگام در نظر گرفتن اینگونه تحریم‎ها، توجه به این نکته  بسیار حائز اهمیت است که بتوان هدف اصلی که همانا اِعمال فشارهای سیاسی و اقتصادی بر روی طبقه برگزیده و حاکم در کشور مورد نظر برای ترغیب هر چه بیشتر آنها به پیروی از حقوق بین‎الملل می‎باشد، و درد و رنجی که به موازات آن بر روی طبقات آسیب‎پذیرکشورمزبور تحمیل می‎شود را از یکدیگر تمیز داد. به همین دلیل، قواعدی که اکنون توسط شورای امنیت در نظر گرفته شده، شامل استثنائات انسان دوستانه‎ای است که ارسال کالاها و خدمات اساسی برای مقاصد انسان دوستانه را مجاز می‎شمارد. عموماً اینطور فرض می‎شود که چنین معافیت‎هایی می‎تواند احترام اساسی به  حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در کشور مورد نظر را تضمین نماید.

۵)    با این وجود مطالعاتی که اخیراً توسط سازمان ملل متحد و منابع دیگر به منظور تجزیه و تحلیل تأثیر اینگونه تحریم‎ها صورت گرفته، حاکی از آن است که معافیت‎هایی که در فوق ذکر شد، تأثیر مورد نظر را ندارد. علاوه بر آن، دامنه معافیت‎های مزبور بسیار محدود می‎باشد. مثلاً موضوع دسترسی به تحصیلات ابتدائی را عنوان نمی‎کند، و نیز تعمیراتی را که برای تأسیسات زیربنایی ضروری است تا تهیه آب تمیز، مراقبت‎های بهداشتی کافی و امثالهم را فراهم نماید، در نظر نمی‎گیرد. در سال ۱۹۹۵ دبیر کل سازمان ملل متحد پیشنهاد نمود که پیش از اِعمال تحریم، ارزیابی تأثیرات بالقوه آن، و نیز تقویت امکانات برای کمک رسانی‎های انسان دوستانه به طبقات آسیب‌پذیر، ضروری است.[۱]سال بعد، تحقیقات عمده‎ای که در باره تأثیر مناقشات مسلحانه بر روی کودکان توسط خانم گراسه مشل برای مجمع عمومی صورت گرفت، اظهار می‎کرد «معافیت‎های انساندوستانه غالباً مبهم هستند و بر طبق میل شخصی افراد و به طور ناهماهنگ تفسیر می‎شوند…. تأخیرها، سردرگمی‎ها و عدم پذیرفتن درخواست‎های ارسال کالاهای اساسی انساندوستانه، سبب کمبود منابع مورد نیاز می‎شود.  … [تأثیات ناشی از آن] بدون شک بیش از هر چیز، شدیداً متوجه افراد فقیر می‎گردد.»[2] پس از آن، در سال ۱۹۹۷ گزارش سازمان ملل متحد نتیجه گیری کرد که آئین‎نامه‎های بررسی [آثار تحریم] که توسط کمیته‎های مختلف تحریم منتَخَبِ شورای امنیت، تعیین شده «دست و پا گیر بوده و سازمان‎های امداد رسانی هنوز برای کسب تأئیدنامه برای ارسال کمک‎های مجاز، با مشکلات روبرو هستند … این کمیته‎ها مشکلات بازرگانی بزرگتر و نقض قوانین دولتی که به شکل ایجاد بازار سیاه، انجام معاملات غیرمجاز، و فساد ظهور می‎کند را نادیده می‎گیرند.»[3]

۶)    در نتیجه، بر اساس چنین مطالعات با ارزشی که هم به طور عمومی و هم بر روی کشورهایی خاص صورت گرفته است، واضح است که در مورد تأثیر تحریم‎ها بر روی طبقات آسیب‎پذیر، توجه کافی مبذول نمی‎شود. با وجود این، مطالعات فوق به دلائل مختلف، عواقب تلخ ناشی از این تحریم‎ها را در برخورداری از حقوق اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی، به طور خاص مورد بررسی قرار نداده اند. در واقع این مطلب در بیشتر مواقع و شاید حتی در تمام موارد آشکار باشد که یا تمامی این عواقب اصلاً در نظر گرفته نشده‎اند یا اینکه آنطور که باید و شاید، مورد توجه قرار نگرفته‎اند. بنابراین در گفتگوها و تبادل نظرهایی که در باره این موضوع صورت می‎گیرد، باید بُعد حقوق بشر را نیز در نظر گرفت.

۷)    این کمیته متوجه است که نمی‎توان صرفاً به خاطر آنکه تصمیم گرفته شده که حفظ صلح و امنیت جهانی، اعمال این تحریم‎ها را ایجاب می‎کند، مفاد میثاق، که تقریباً تمامی آن در بسیاری از معاهدات دیگر حقوق بشر و نیز در اعلامیه جهانی حقوق بشر ذکر شده‎اند، را بی‎اعتبار یا به طریقی بی‎ ربط دانست. درست همانطور که جامعه جهانی بر این مطلب اصرار می‎ورزد که کشور مورد نظر باید به حقوق مدنی و سیاسی شهروندانش احترام بگذارد، همچنین آن کشور و نیز جامعه جهانی باید آنچه در توان دارند انجام دهند تا حد اقل، مفاد اصلی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آن دسته از مردم کشور مزبور که در اثر این تحریم ها متضرر شده‎اند، محفوظ ماند. (لطفاً نگاه کنید به تفسیر عمومی شماره ۳ (سال ۱۹۹۰)، پاراگراف ۱۰).

۸)    اگرچه تعهد هر یک از کشورها ناشی از تعهدی است که نسبت به منشور سازمان ملل متحد دارند که بر طبق آن موظفند احترام به حقوق بشر را ترویج دهند، اما باید به خاطر داشت که تمام اعضای دائمی شورای امنیت میثاق را امضاء نموده اند، البته به جز دوکشور (چین و ایالات متحده امریکا) که هنوز آن را تصویب نکرده‎اند. اکثر اعضای غیر دائمی در طی این مدت آن را امضاء کرده‎اند. هر یک از این کشورها بر طبق ماده ۲، پاراگراف ۱ این میثاق تعهد نموده است «هم فرداً و هم از طریق کمک‎ها و همکاری‎های بین‎المللی، به ویژه در زمینه های اقتصادی و فنی، تا آنجا که منابعشان اجازه می‎دهد، و با هدف تحقق تدریجی درک کامل حقوقی که در میثاق فعلی به رسمیت شناخته شده، و با به کارگیری کلیه شیوه‎های مناسب، اقداماتی انجام دهند….» هنگامی که کشور تحریم شده، خود یکی از کشورهای عضو این میثاق می‏باشد، بر دیگر کشورها بیش از پیش واجب است که به تعهدات مربوطه احترام گذارده و آنها را مد نظر قرار دهند. هنگامی که این تحریم‎ها بر کشورهایی اعمال می‎گردد که عضو میثاق نیستند، همانگونه که مثلاً در مورد تصویب تقریباً- جهانی کنوانسیون حقوق کودک و نیز وضعیت اعلامیه جهانی حقوق بشر، شاهد بوده‎ایم، با توجه به وضعیت حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی گروه‎های آسیب‎پذیر در هر صورت همان اصول، به عنوان بخشی از قانون بین‎المللی عمومی، در مورد آنها نیز شمول می‎یابد.

۹)    اگرچه این کمیته در ارتباط با اتخاذ تصمیم برای اعمال یا عدم اعمال تحریم هیچ نقشی ندارد، اما به هر حال این مسئولیت را بر عهده دارد که پیروی کشورهای عضو میثاق از مفاد آن را زیر نظر داشته باشد.هنگامی که اقداماتی انجام شود که کشور عضو را از اجرای تعهداتش بر طبق این پیمان منع نماید، شرایط تحریم و طریق اجرای آن، موضوعاتی خواهد بود که این کمیته باید مورد توجه و رسیدگی قرار دهد.

۱۰)    این کمیته معتقد است که تعهدات ناشی از موضوعات فوق به دو گروه تقسیم می‎شوند. گروه نخست مربوط به کشورهای تحریم شده می‎باشد. اعمال تحریم به هیچ وجه تعهدات مربوطه آن کشور عضو را باطل نمی‎سازد یا کاهش نمی‎دهد. درست مانند مواقع مشابه دیگر، اینگونه تعهدات به هنگام بروز دشواری‎های بخصوص،اهمیت‎شان عملاً افزایش می‎یابد. بنابراین از کمیته خواسته می‎شود تا به دقت گستره اقدامات کشور مزبور را «با توجه به به کار گیری حداکثر منابع موجود آن کشور» برای فراهم نمودن حد اکثر محافظت های ممکن در زمینه حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی هر یک از افرادی که در قلمرو آن زندگی می‎کنند، به دقت مورد بررسی قرار دهد. با وجود آنکه تحریم به ناچار توانایی کشور تحریم شده رابرای تأمین هزینه یا پشتیبانی از برخی اقدامات ضروری کاهش می‎دهد، کشور مزبورکماکان متعهد است تضمین نماید که در ارتباط با برخورداری از این حقوق، تبعیضی وجود نداشته باشد، و نیز اینکه در جهت به حد اقل رساندن تأثیر منفی این تحریم‎ها بر روی حقوق گروه‎های آسیب‎پذیر در درون جامعه خود، تمامی اقدامات ممکن را به کار گیرد، از جمله با کشورهای دیگر و جامعه بین‏المللی به مذاکره بپردازد.

۱۱)    گروه دوم تعهدات مربوط به کشور یا کشورهای عضوی می‎شود که مسئول اعمال، ابقا یا اجرای این تحریم‎ها می‎باشند، خواه جامعه بین‎المللی باشد، سازمان بین‎المللی یا منطقه‎ای باشد، و خواه کشور یا گروهی از کشورها باشند.  در این ارتباط، کمیته معتقد است که شناخت حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بشر، سه نتیجه منطقی به دنبال دارد که به شرح زیر می‎باشد.

۱۲)    نخست آنکه به هنگام طرح یک برنامه تحریم مناسب، این گونه حقوق باید کاملاً در نظر گرفته شوند. این کمیته بدون آنکه هیچیک از اقدامات خاصی که در ارتباط با این تحریم می‎توان انجام داد، را تأئید نماید، پیشنهادات ذیل را مد نظر قرار می‎دهد که عبارتند از: پیشنهاداتی که خواستار ایجاد یک ساختکار وابسته به سازمان ملل متحد برای پیش بینی و دنبال نمودن تأثیرات تحریم، تهیه اصول و شیوه‎هایی مشروح و شفاف بر پایه احترام به حقوق بشر، شناسایی طیف وسیعتری از کالاها و خدمات که شامل معافیت می‎شوند، اعطای اختیار به سازمان‎های فنی مورد توافق برای تشخیص معافیت‎های لازم، تشکیل کمیته‎های تحریم مجهزتر، تشخیص هر چه دقیق تر آسیب پذیری‎های کشورهایی که جامعه بین‎المللی مایل به تغییر رفتار آنهاست، و به طور کلی ایجاد انعطاف پذیری بیشتر.

۱۳)    دوم، نظارت مؤثر و کارامد، که همیشه بر طبق شرایط میثاق، ضروری بوده است، باید در طی مدتی که تحریم‎ها به قوت خود باقی هستند، انجام شود. هنگامی که یک کشور خارجی عضو، مسئولیت حتی بخشی از وضعیت به وجود آمده در یک کشور را به عهده می‎گیرد (چه بر طبق فصل هفتم منشور باشد و چه غیر از آن)، کشور مزبور ناگزیر باید این مسئولیت را نیز بپذیرد که آنچه در توان دارد را به کار بندد تا حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بخش‏هایی از مردم که تأثیر پذیرفته است را هم محافظت نماید.

۱۴)    سوم، کشور یا سازمان [های] خارجی متعهدند «چه به تنهایی و چه از طریق مساعدت‏ها و همکاری‎های بین‎المللی، به ویژه در زمینه‎های اقتصادی و فنی، اقداماتی را انجام دهند» تا بتوانند پاسخگوی هر گونه رنج و دشواری بیش از اندازه‎ای که گروه‎های آسیب پذیر در کشور مورد نظر به آن مبتلا شده‎اند، باشند.

۱۵)    البته پیش بینی می‎شود که برخی ممکن است در مخالفت با مطالب فوق، اظهار دارند  که تحریم اگر قرار است به اهداف خود دست یابد، تقریباً بر اساس آنچه که از تعریف آن برمی‎آید، باید نتیجه اش نقض شدید حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی باشد، این کمیته به نتیجه گیری مربوط به یکی از تحقیقات مهم سازمان ملل متحد اشاره می کند که می‎گوید: «می‎توان بدون به مخاطره انداختن اهداف مورد نظر یک تحریم، تصمیماتی برای کاهش رنج کودکان یا به حد اقل رساندن نتایج نامطلوب حاصل از تحریم، اتخاذ نمود.»[4] این موضوع بالسویه شامل حال تمامی گروه‎های آسیب پذیر می‎گردد.

۱۶)    در اتخاذ این تفسیر عمومی، یگانه هدف این کمیته توجه به این واقعیت است که ساکنان یک کشور صرفاً به جهت آنکه تعیین شده است که رهبرانشان معیارهای مربوط به صلح و امنیت جهانی را نقض کرده‎اند، ، حقوق اولیه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود را از دست نمی‎دهند. هدف، نه پشتیبانی یا تشویق چنین رهبرانی است و نه تضعیف منافع به حقِ  جامعه بین‎المللی در به اجرا درآوردن احترام به مفاد منشور سازمان ملل متحد و اصول کلی حقوق بین‎الملل، بلکه تأکید بر این مطلب است که نباید با یک نوع بی قانونی با نوع دیگری از بی قانونی که به حقوق بنیادین و زیربنایی انسان‎ها وقعی نمی‎گذارد، مقابله کرد و به چنین اقدامات جمعی، جنبه قانونی داد.

این سند در تاریخ ۴ دسامبر ۱۹۹۷ به تصویب رسیده است.

——————————————————–

دفتر کمیسریای عالی سازمان ملل متحد در امور حقوق بشر

ژنو، سوئیس