نظریه تفسیری شماره ۲۷: آزادی سفر (ماده ۱۲ میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی)
CCPR/C/21/Rev.1/Add.9
نظریه تفسیری شماره ۲۷ (تفسیرهای عمومی)
کمیته حقوق بشر
نظریه تفسیری مصوب کمیته حقوق بشر
بر طبق ماده ۴۰، پاراگراف ۴ میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی
ضمیمه
نظریه تفسیری شماره ۲۷ (۶۷)*
آزادی ســــفر
(ماده ۱۲)
۱) آزادی سفر، شرطی ضروری برای شکوفایی انسان است. همانطور که اغلب روال کار این کمیته در بررسی گزارشهای کشورهای عضو و پیامهای افراد نشان داده است، میان این حق و حقوق متعدد دیگری که در این میثاق مندرج گردیدهاند، ارتباطی متقابل وجود دارد. به علاوه، این کمیته نیز در تفسیر عمومی شماره ۱۵ خود («وضعیت اتباع بیگانه بر طبق این میثاق»، ۱۹۸۶) به پیوند خاص میان مواد ۱۲ و ۱۳ اشاره کرده است.[۱]
۲) محدودیتهای مُوجهی که ممکن است به حقوق محافظت شده توسط ماده ۱۲ تعلق گیرند، نباید اصل آزادی سفر را باطل سازند، و لزوم رعایت ضرورتهایی که در بند ۳ ماده ۱۲ قید گردیده و نیاز به انطباق با حقوق دیگری که در این میثاق به رسمیت شناخته شده‌اند، تعیین کننده این محدودیتها میباشند.
۳) کشورهای عضو باید با در نظر گرفتن موضوعاتی که در این تفسیر عمومی مطرح گردیده است، در گزارشهای خود برای این کمیته، مقررات قانونی محلی مربوطه و روالهای معمول اداری و قضایی مربوط به حقوقی که توسط ماده ۱۲ محافظت شده‌اند را قید نمایند. آنها همچنین باید اطلاعات مربوط به طرق موجود برای جبران خسارت در مواردی که حقوق مزبور محدود شوند را نیز در نظر بگیرند.
آزادی سفر و آزادی انتخاب محل سکونت (بند ۱)
۴) هر کسی که قانوناً در قلمرو کشوری ساکن باشد، حق عبور و مرور آزادانه در آن سرزمین و انتخاب محل سکونت خود در آنجا را خواهد داشت. اصولاً شهروندان یک کشور همیشه در محدوده قلمرو آن کشور، ساکنان قانونی آن محسوب میشوند. اما این سؤال که آیا یک تبعه بیگانه نیز «ساکن قانونی» آن سرزمین به شمار میرود یا خیر، متأثر از قوانین داخلی آن کشور میباشد، که ممکن است ورود اتباع بیگانه به قلمرو آن کشور را دچار محدودیتهایی نماید که البته باید با تعهدات بینالمللی کشور مزبور منطبق باشند. در این ارتباط، نظر کمیته بر آن است که اگر یک تبعه بیگانه به طور غیر قانونی وارد قلمرو کشوری بشود اما وضعیت وی قانونی شده باشد، باید برای مقاصد مندرج در ماده ۱۲، ساکن قانونی آن سرزمین به شمار رود.[۲] هنگامی که شخصی ساکن قانونی یک کشور باشد، اِعمال هر گونه محدودیت بر روی حقوق وی که توسط بندهای ۱ و ۲ ماده ۱۲ تضمین شده است، و نیز هر گونه برخورد با وی که با نحوه رفتار با سایر اتباع آن کشور متفاوت باشد، باید بر طبق مقررات مذکور در بند ۳ ماده ۱۲ قابل توجیه باشد.[۳] بنابراین حائز اهمیت است که کشورهای عضو در گزارشهای خود شرایطی که تحت آن رفتار با اتباع بیگانه نسبت به رفتار با اتباع خود آن کشور تفاوت دارد را عنوان کنند و علت این تفاوت رفتار را توجیه نمایند.
۵) حق عبور و مرور آزادانه شامل تمامی قلمرو یک کشور از جمله کلیه استانهای یک دولت مرکزی میشود. بر طبق بند ۱ ماده ۱۲ اشخاص مجازند از محلی به محل دیگر رفت و آمد نموده و در مکان مورد نظر خود ساکن شوند. برخورداری از این حق برای شخصی که قصد نقل مکان یا ماندن در محلی خاص را دارد، نباید به هیچ مقصود یا دلیل خاص دیگری بستگی داشته باشد. هر گونه محدودیت باید منطبق با بند ۳ باشد.
۶) کشور عضو باید اطمینان حاصل نماید که حقوق تضمین شده در ماده ۱۲ نه تنها در برابر دخالتهای عمومی مورد محافظت قرار میگیرد بلکه در مقابل دخالتهای خصوصی نیز محفوظ نگاه داشته میشود. این تعهد برای محافظت، به خصوص در مورد زنان مصداق دارد. مثلاً اینکه حق یک زن برای عبور و مرور آزادانه و انتخاب محل اقامت خود باید چه قانوناً و چه عرفاً به تصمیم شخص دیگری، از جمله تصمیم یکی ازخویشان وی بستگی داشته باشد، با بند ۱ ماده ۱۲ در تناقض خواهد بود.
۷) بسته به مقررات بند ۳ ماده ۱۲ حق سکونت در مکان مورد نظر یک شخص در محدوده قلمرو یک کشور، شامل محافظت در برابر کلیه اَشکال انتقالهای داخلی اجباری نیز میگردد. این مقررات، پیشگیری از ورود یا ماندن یک شخص در بخش معینی از یک سرزمین را نیز ممنوع میسازد. با وجود این، بازداشت قانونی، حق آزادی فردی را مخصوصاً تحت تأثیر قرار میدهد و در ماده ۹ این میثاق شامل شده است. در برخی شرایط خاص، مواد ۹ و ۱۲ ممکن است با هم در نظر گرفته شوند.[۴]
آزادی ترک یک کشور، از جمله ترک وطن (بند ۲)
۸) آزادی ترک قلمرو یک کشورنباید به هیچ هدف بخصوصی یا به هیچ دوره خاصی که شخص مایل است در خارج از آن کشور بماند، بستگی داشته باشد. بنابراین سفر به خارج از کشور و ترک [یک کشور] به دلیل مهاجرت دائمی از آنجا، شامل حال این قانون میگردند. مشابهاً حق فرد برای تعیین کشور مقصد نیز بخشی از این تضمین قانونی را تشکیل میدهد. از آنجا که حدود اختیارات بند ۲ ماده ۱۲ به اشخاصی که قانوناً ساکن قلمرو یک کشور هستند، محدود نمیگردد، یک تبعه بیگانه هم که قانوناً از یک کشور اخراج گردیده است، حق انتخاب کشور مقصد خود را خواهد داشت که البته باید با موافقت آن کشور همراه باشد.[۵]
۹) به منظور قادر ساختن فرد به برخورداری از حقوقی که در بند ۲ ماده ۱۲ تضمین شده، تعهداتی هم بر عهده کشور محل اقامت و هم بر عهده کشور محل تابعیت گذاشته میشود.[۶] از آنجایی که انجام سفرهای بینالمللی معمولاً نیازمند داشتن مدارک مناسب، به ویژه گذرنامه میباشد، حق ترک کردن یک کشور باید شامل حق حصول اسناد مسافرتی لازم نیز باشد. صدور گذرنامه به طور معمول بر عهده کشور محل تابعیت شخص میباشد. امتناع یک کشور از صدور یا تمدید اعتبار گذرنامه برای فرد تبعه مقیم خارج، ممکن است سبب شود فرد مزبور از حق خویش برای ترک کشور محل اقامت خود و سفر به مناطق دیگر محروم گردد.[۷] اینکه کشور فوق ادعا نماید اتباعش قادر خواهند بود بدون داشتن گذرنامه به قلمرو آن کشور باز گردند، قابل توجیه نمیباشد.
۱۰) عملکرد کشورها اغلب نشانگر آن است که مقررات حقوقی و اقدامات اداری، تأثیری نامطلوب بر روی حق ترک کشور و به ویژه ترک وطن دارند. در نتیجه این امر بسیار حائز اهمیت است که کشورهای عضو در مورد کلیه محدودیتهای حقوقی و عملی که در مورد حق ترک کردن وجود دارد و هم در مورد اتباع آن کشور و هم در مورد خارجیان اِعمال میگردد، گزارش دهند تا این کمیته را قادر سازند انطباق این مقررات و اجرای آن را با بند ۳ ماده ۱۲ ارزیابی نماید. کشورهای عضو همچنین باید در مورد اقداماتی که سبب برقراری تحریم بر روی مشاغل بینالمللی میشود که افرادی را بدون داشتن مدارک لازم به قلمرو کشورشان میآورند و این اقدامات بر روی حقوق افراد برای ترک کشور دیگری تأثیر میگذارد، اطلاعاتی را در گزارشهایشان قید نمایند.
محدودیتها (بند۳)
۱۱) بند ۳ ماده ۱۲ شرایط خاصی را در نظر میگیرد که درآن، حقوق موضوعه بندهای ۱ و۲ میتواند محدود شوند. این بند دولت را مجاز مینماید فقط برای حفظ امنیت ملی، نظم عمومی، سلامت یا اخلاق عمومی و حقوق و آزادیهای دیگر، حقوق مزبور را محدود نماید. برای اینکه این محدودیتها موجه شمرده شوند، باید قانوناً تصریح شده باشند، باید در یک جامعه دمکراتیک برای حفظ این مقاصد، لازم باشند، و باید با تمام حقوق دیگری که در این میثاق به رسمیت شناخته شده‌اند، هماهنگی داشته باشند (نگاه کنید به بند ۱۸ در زیر).
۱۲) قانون باید خود، شرایطی را مقرر نماید که تحت آن، این حقوق بتوانند محدود شوند. بنابراین گزارشهای کشورها باید معیارهای قانونی که بر اساس آنها این محدودیتها بنیان گذاشته شده‌اند را مشخص نمایند. محدودیتهایی که در قانون مقرر نگردیدهاند یا با الزامات بند ۳ ماده ۱۲ تطابق ندارند، حقوق تضمین شده در بندهای ۱ و ۲ را نقض خواهند کرد.
۱۳) کشورها باید در اتخاذ قوانینی که محدودیتهای موجه در بند ۳ ماده ۱۲ را عنوان میکنند، همیشه این اصل را مد نظر داشته باشند که محدودیتهای مذکور نباید ماهیت این حق را تضعیف نمایند (با بند ۱ ماده ۵ مقایسه نمائید)؛ رابطه میان حق و محدودیت، میان معیار و موارد استثناء، نباید مسکوت بماند. قوانینی که بکارگیری محدودیتها را موجه مینمایند، باید از معیارهای دقیق استفاده کنند و نباید به افرادی که مسئولیت اجرای این قوانین را دارند، اختیارات بدون قید و شرط اعطا نمایند.
۱۴) بند ۳ ماده ۱۲ به وضوح نشان میدهد اینکه محدودیتهای مزبور، تأمین کننده مقاصد مجاز باشند، کافی نیست؛ ضرورت وجود آنها باید برای حفظ این مقاصد نیز باشد. اقدامات محدودیتزا باید با اصل تناسب مطابقت داشته باشند؛ آنها باید برای انجام نقش محافظتی خود مناسب باشند؛ این اقدامات باید در میان ابزارهایی که برای حصول نتیجه مطلوب به کار گرفته میشوند، کمترین میزان مزاحمت را ایجاد کنند؛ و نیز باید با منافعی که قرار است محافظت شوند متناسب باشند.
۱۵) اصل تناسب نه تنها باید در قوانینی که چارچوب محدودیتها را تعیین میکنند، محترم شمرده شود، بلکه باید مورد احترام مقامات اداری و قضایی که آن قوانین را اعمال میکنند نیز قرار گیرد. کشورها باید اطمینان حاصل کنند که هرگونه مراحل اداری مربوط به اعمال یا محدود سازی این حقوق، بدون تأخیر انجام شود و دلایل اعمال اقدامات محدودیتزا نیز ارائه شود.
۱۶) کشورها اغلب نتوانستهاند نشان دهند که اعمال قوانین ایشان که حقوق مندرج در بندهای ۱ و ۲ ماده ۱۲ را محدود مینماید، با کلیه الزامات مطروحه در بند ۳ ماده ۱۲ تطابق دارد. به کار گرفتن محدودیتها در هر یک از این موارد باید بر پایه دلایل حقوقی واضح باشد و در آزمون ضرورت و برآوردن الزامات اصل تناسب، موفق شود. برای مثال اگر شخصی صرفاً به دلیل آنکه از «اسرار دولتی» باخبر است از ترک آن کشور ممنوع شود، یا اگر شخصی بدون داشتن مجوز مخصوص، از سفر در داخل کشور محروم گردد، شرایط فوق برآورده نشدهاند. از طرف دیگر چنین شرایطی را میتوان با ممانعت از دسترسی داشتن به مناطق نظامی در نواحی امنیتی کشور، یا ایجاد محدودیتهایی برای سکنی گزیدن در نواحی محل سکونت افراد بومی یا جوامع اقلیت، برآورده کرد.[۸]
۱۷) یک دلیل اصلی نگرانی، وجود موانع چند جانبه حقوقی و دیوان سالاری است که برخورداری کامل افراد از حق عبور و مرور آزادانه، ترک کشور، از جمله ترک وطن، و اقامت گزیدن را بی جهت تحت تأثیر قرار میدهد. در مورد حق آمد و رفت در داخل یک کشور، این کمیته قوانینی که افراد را ملزم میدارد برای تغییر محل سکونت خود درخواست مجوز نمایند یا از مقامات محلی مقصد، تقاضای تأئیدیه کنند، و نیز تأخیرهایی که در انجام مراحل این درخواستهای کتبی وجود دارد را مورد انتقاد قرار داده است. عملکرد دولتها یک سلسله موانع شدیدتری را بر سر راه میگذارد که ترک کردن کشور را به ویژه برای اتباع خود آن کشور دشوارتر میسازد. از جمله این قوانین و عملکردها میتوان موارد ذیل را نام برد: فقدان دسترسی متقاضیان به مقامات ذیصلاح و فقدان اطلاعات در باره الزامات مربوطه؛ لزوم درخواست برای برگههای مخصوصی که از طریق آنها مدارک مناسب مربوط به تقاضای صدور گذرنامه را میتوان بدست آورد، نیاز به ارائه توصیه نامه از کارفرما یا اعضاء خانواده؛ شرح دقیق مسیر مسافرت؛ صدور گذرنامه تنها پس از پرداخت مبالغ هنگفت که بسیار بیشتر از هزینه انجام خدمات مربوطه توسط مقامات اداری میباشد؛ تأخیرهای غیر قابل توجیه در صدور اسناد مسافرتی؛ ایجاد محدودیت برای سفر کردن اعضاء خانواده به همراه یکدیگر؛ لزوم پرداخت سپرده برای تضمین بازگشت به وطن یا تهیه بلیط رفت و برگشت؛ لزوم دعوتنامه از کشور مقصد یا از افرادی که در آن کشور زندگی میکنند؛ ایجاد مزاحمت برای متقاضیان، از قبیل ارعاب جسمی، دستگیری، از دست دادن شغل یا اخراج فرزندان آنها از مدرسه یا دانشگاه؛ امتناع از صدور گذرنامه به دلیل آنکه ادعا میشود متقاضی به حسن شهرت کشور لطمه خواهد زد. به دلیل اینگونه رویههاست که کشورهای عضو باید اطمینان حاصل نمایند کلیه محدودیتهای تحمیلی توسط آنان در انطباق کامل با بند ۳ ماده ۱۲ باشد.
۱۸) اعمال محدودیتهایی که بر طبق بند ۳ ماده ۱۲ مجاز میباشند، باید با سایر حقوقی که در این میثاق تضمین گردیدهاند و نیز با اصول بنیادین تساوی و عدم تبعیض هماهنگی داشته باشد. بنابراین اگر حقوق مندرج در بندهای ۱ و ۲ ماده ۱۲ در اثر هر گونه تبعیضی از قبیل نژاد، رنگ، جنسیت، زبان، مذهب، عقاید سیاسی یا عقاید دیگر، اصلیت ملی یا اجتماعی، دارایی، تولد یا موقعیتهای دیگر محدود شوند، نقض آشکار این میثاق خواهد بود. این کمیته در بررسی گزارشهای کشورها در چندین مورد دریافته است که قوانینی که با ملزم ساختن زنان به داشتن رضایت یا همراهی یک شخص مذکر، ایشان را از عبور و مرور آزادانه یا ترک کردن کشور منع مینماید، نقض ماده ۱۲ میباشد.
حق ورود به وطن (بند ۴)
۱۹) حق یک شخص برای ورود به وطنش، رابطه خاصی را که وی با آن کشور دارد، مشخص میکند. این حق وجوه گوناگونی دارد. این نشانگر حق آن شخص برای ماندن در کشورش میباشد. حق مذکور نه تنها شامل بازگشت شخص به وطنش پس از آنکه آنجا را ترک کرده است، میشود، بلکه میتواند شخص را مجاز نماید که اگر در خارج از آن کشور متولد شده است، برای نخستین بار وارد آن کشور بشود (مثلاً اگر کشور مزبور، محل تابعیت شخص باشد). حق بازگشت برای پناهندگانی که به دنبال بازگشت داوطلبانه به کشورشان میباشند، از اهمیت بیش از حدی برخوردار است. همچنین این حق، بر ممنوعیت انتقال اجباری جمعیت یا اخراجهای جمعی به کشورهای دیگر هم دلالت ضمنی دارد.
۲۰) نحوه بیان عبارات در بند ۴ ماده ۱۲، («هیچکس»)، میان اتباع کشور و اتباع خارجی تفاوتی قائل نمیشود. بنابراین تنها با تفسیر معنی عبارت «کشور خود شخص» میتوان دریافت که چه اشخاصی از این حق برخوردار هستند.[۹] دامنه شمول «کشور خود شخص» وسیعتر از مفهوم «کشور محل تابعیت شخص» میباشد. مفهوم این عبارت، به «ملیت»، یعنی ملیتی که از طریق تولد یا اعطاء تابعیت به دست آمده باشد، به معنای رسمی کلمه محدود نمیگردد،؛ بلکه این مفهوم، حداقل بدان معناست که صرفاً به دلیل اینکه شخصی پیوندهای خاص یا مطالباتی در ارتباط با یک کشور بخصوص دارد، نمیتوان او را تبعه خارجی به شمار آورد. مثلاً در مورد اتباع یک کشور که در آنجا علیرغم قوانین بینالمللی، خلع تابعیت شده‌اند، و نیز در مورد افرادی که کشور محل تابعیتشان به یک هویت ملی دیگر ملحق یا منتقل شده است و از داشتن ملیت خود محروم میگردند، این مورد صدق پیدا میکند. همچنین، عبارات بند ۴ ماده ۱۲ مفهوم گستردهتری را ارائه میدهد که میتواند طبقات دیگری از ساکنان طولانی مدت یک منطقه را هم در بر گیرد، که از آن جمله میتوان افراد بدون تابعیتی را نام برد که به طور خودسرانه از حق کسب تابعیت کشوری که در آن دارای چنین وضعیت اقامتی بودهاند، محروم گردیدهاند. از آنجایی که عوامل دیگر نیز ممکن است تحت شرایطی خاص موجب ایجاد پیوندهای نزدیک و با دوام میان شخص و کشور گردند، کشورهای عضو باید در گزارشهایشان اطلاعاتی در مورد حقوق ساکنان دائمی برای بازگشت به کشور محل اقامتشان، ذکر کنند.
۲۱) تحت هیچ شرایطی نمیتوان شخصی را خودسرانه از حق ورود به کشور خودش محروم کرد. اشاره به لفظ «خودسرانه» در این متن، شامل کلیه اعمال یک دولت میشود، چه مقننه، چه اداری، و چه قضایی؛ این اصل تضمین میکند که حتی دخالتی که قانوناً هم صورت گرفته باشد، باید بر طبق مقررات، اهداف، و مقاصد این میثاق بوده و در هر موقعیتی و تحت هر شرایط خاصی، معقول باشد. این کمیته معتقد است که به ندرت ممکن است شرایطی وجود داشته باشد که تحت آن محرومیت از حق ورود یک شخص به وطن خود را بتوان معقول دانست. کشور عضو نباید با خلع تابعیت فرد یا با اخراج وی به یک کشور ثالث، خودسرانه آن شخص را از بازگشت به وطنش ممنوع نماید.
*******************
*مصوب هزار و هفتصد و هشتاد و سومین گردهمایی (نشست شصت و هفتم)، که در تاریخ ۱۸ اکتبر ۱۹۹۹ برگزار گردیده است.
دفتر کمیسریای عالی سازمان ملل متحد در امور حقوق بشر
ژنو، سوئیس
لینک اصلی متن انگلیسی:
http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/%28Symbol%29/6c76e1b8ee1710e380256824005a10a9?Opendocument
